Hébergement: médias et public enfumés par la rhétorique de la hausse des demandes

Le manque de places d’hébergement pour demandeurs d’asile est une thématique récurrente dans les médias. Depuis juin 2014, le sujet fait chaque mois les gros titres. Et pour expliquer cette crise du logement, la « hausse des demandes d’asile » est systématiquement invoquée par les autorités et répétée en boucle par les médias. L’ouverture d’abris de protection civile (PC) est, sauf dans de rares cas, la seule solution envisagée à court terme dans la plupart des cantons romands. Or, à y regarder de plus près, et malgré la situation internationale, ladite hausse n’a de loin pas été si « explosive » ou « extraordinaire », en regard des dernières années. Alors si les cantons peinent à loger les demandeurs d’asile, c’est qu’il y a d’autres raisons. Des raisons qu’aucun responsable politique n’a jusqu’ici évoquées. Notamment, et c’est l’objet de notre décryptage, une nette diminution en 2014 du taux de décisions de non-entrée en matière (NEM), et le fait que la majorité des personnes arrivant en Suisse se voient reconnaître un besoin de protection. Autrement dit, qu’elles ont le droit de rester et de s’installer en Suisse au regard du droit d’asile. Pourquoi ne pas simplement le dire?

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Les médias s’appuient généralement sur les informations que leur fournissent les autorités cantonales et fédérales. Questionnés quant au fait d’être le canton ayant le plus recours aux abris antiatomiques, « les responsables de l’EVAM [chargés de l’hébergement des demandeurs d’asile dans le canton de Vaud] se justifient en disant qu’ils doivent à la fois faire face à une forte augmentation du nombre de requérants et à une pénurie de logements » (1). De même, à Genève: « Une forte hausse du nombre de requérants d’asile […] est enregistrée depuis le début de l’été dans le dispositif d’hébergement de l’Hospice général. Malgré l’optimisation de ses structures, qui accueillent aujourd’hui plus de 5000 personnes, l’Hospice général se voit contraint de recourir à nouveau à l’ouverture de l’abri de protection civile de Châtelaine, mis à sa disposition par la Ville de Genève » (2).

Une hausse des demandes d’asile, vraiment?

Vivre Ensemble n’a cessé d’attirer l’attention des médias sur ce point depuis juin 2014: il est faux de laisser croire que la Suisse a dû faire face à un afflux extraordinaire de demandes d’asile l’an passé (3). Les chiffres des nouvelles demandes d’asile déposées en Suisse ces quatre dernières années montrent que 2014 a connu une légère hausse par rapport à 2013, mais est bien en-dessous de 2012.

Sur le long terme, l’évolution est encore plus nette: le nombre de réfugiés accueillis par la Suisse est aujourd’hui nettement inférieur à celui de la période des années 1990, marquée par les conflits en ex-Yougoslavie:

Dès lors, il apparaît difficile d’attribuer les difficultés d’hébergement uniquement à la hausse des demandes. Quels autres éléments entrent en ligne de compte?

Raisons historiques: le pari des 10’000 demandes par année

La « gestion » des migrations forcées est intrinsèquement liée aux tensions géopolitiques globales. Il est donc attendu que les autorités chargées des migrations prévoient des fluctuations en fonction de la situation internationale.

Après la crise des Balkans, période durant laquelle le nombre de demandes d’asile atteignait les 47’000 demandes, la Suisse, comme l’Europe, a connu une très forte baisse du nombre de demandes d’asile (v. graphique ci-dessous).

Christoph Blocher, à la tête du Département fédéral de justice et police (DFJP), préférait la présenter comme une conséquence des tours de vis législatifs à son actif (4), donc essentiellement structurelle. Sous son impulsion, le Conseil fédéral a décrété que les ressources allouées au domaine de l’asile seraient calculées sur la base de 10’000 demandes par année. Et contraint les cantons à supprimer leurs réserves de lits en réduisant les forfaits cantonaux pour l’hébergement et l’encadrement des demandeurs d’asile. Pour absorber les « dépassements » des 10’000 demandes, un accord avec le Département militaire fédéral (DDPS) avait été passé.

Mais l’accord et les mesures du chef du DDPS sont vite inapplicables: « Début 2008, il s’est avéré que la Confédération ne disposait pas des structures nécessaires » (5). Incapable d’assurer l’hébergement supplémentaire promis, « Berne revient sur sa décision: la totalité des requérants doit à nouveau être accueilli par les cantons », expliquait Bertrand Levrat, ancien directeur de l’Hospice général (6). Mais comme à Genève, les cantons ont entre-temps « résilié des locaux habituellement mis en réserve pour les temps de crise » (7).

Quant à la réalité migratoire des 10’000 demandes (v. tableau ci-contre), « les développements et les valeurs empiriques des dix dernières années montrent que ce chiffre avait été sous-estimé et que la valeur moyenne [était] plus proche de 16’000 demandes par année » (8).

La situation tendue du marché du logement

Nous sommes en 2015. L’évolution des demandes d’asile montre que dès 2008, le nombre de demandes d’asile est supérieur à 15’000 demandes et dépasse depuis ans les 20’000 demandes d’asile. Les cantons, chargés selon une clé de répartition d’héberger les demandeurs d’asile, ont ainsi théoriquement eu le temps de se réadapter.

Pourquoi ne l’ont-ils pas fait?

La situation plus ou moins tendue du marché du logement dans les différents cantons peut en partie expliquer la difficulté ou non de le faire. Ainsi, les cantons du Jura (9) et du Valais (10) n’ont pas connu les mêmes problèmes que Genève ou Vaud en proie à une crise du logement, le premier étant en outre limité en termes de surfaces constructibles disponibles. Mais des raisons politiques et stratégiques président également à ce que l’on pourrait aussi qualifier d’attentisme. A Genève, des résiliations de baux d’appartements non-contestées par l’Hospice général et des structures collectives fermées (11) ont rendu la situation encore plus tendue. Même les personnes ayant obtenu un statut et travaillant n’arrivent pas à sortir des foyers pour faire la place aux nouveaux arrivants (12). Nous sommes en 2009.

La banalisation du recours aux abris PC

L’ouverture d’abris PC, précaires et non adaptés à des séjours de longue durée, est présentée comme la seule solution pour pallier la sous-dotation par les autorités cantonales. Avec huit bunkers reconvertis et d’autres prévus à cet effet, Vaud est le canton qui a le plus recours à cette « solution ». Genève a récemment rouvert un deuxième abri. Berne*, Neuchâtel* et Fribourg – qui ne connaissent pourtant pas de crise du logement – en ont respectivement cinq, deux et un (13).

Cette façon de présenter la réalité est largement surfaite. Le recours aux abris PC a été utilisé par certains cantons dès 2004 comme instrument de contrainte pour les personnes mises au régime de l’aide d’urgence en vue de les inciter à partir: « la Suisse se ferme et loge les requérants d’asile de manière toujours plus précaire, histoire de les dégoûter de rester ici » (14). Une pratique qui s’est peu à peu étendue à d’autres populations – réfugiés présumés « suspectés » Dublin – malgré ses effets négatifs: « Les vécus sont accentués par les situations de stress qui résultent de la vie en sous-sol. De plus, la vie en sous-sol provoque une perte de la réalité jour-nuit » (15). En février 2014, alors que le nombre de demandes d’asile avait baissé de 25% et le nombre de départ augmenté de 30%, Vaud comptait encore sept abris antiatomiques ouverts pour héberger des demandeurs d’asile (16). C’est dire si les abris PC se banalisent et font partie intégrante de la politique d’hébergement de certains cantons.

La fluctuation des décisions NEM

L’immobilisme des cantons dans la recherche de solutions pourrait aussi être lié à une spéculation sur la proportion de décisions de non-entrée en matière (NEM), en forte augmentation dès 2008 avec l’entrée de la Suisse dans le système Dublin. Les personnes frappées d’une décision NEM étant dans l’obligation de « quitter le territoire suisse dans les plus brefs délais » (17), les autorités cantonales les « logent » dans les abris PC, estimant qu’elles « n’y séjourneront que pour de courtes périodes, le temps de régler les formalités pour leur départ en collaboration avec le Service de la population » (18). En réalité, les séjours dans les abris PC se pérennisent (19). Et l’automaticité des renvois Dublin se heurte à l’hétérogénéité des systèmes d’asile dans les autres Etats membres. On l’a vu avec la Grèce, pays vers lequel les renvois Dublin ne sont théoriquement plus possibles depuis 2011. Ainsi, si la proportion de décisions de NEM touche entre 40 et 50% des demandes traitées en première instance depuis 2008 – date de l’entrée de la Suisse dans Schengen/Dublin -, le taux a fortement chuté en 2014, pour atteindre 21,6% des cas réglés (v. graphiques ci-dessous). La suppression de nombreux motifs de décisions de non-entrée en matière (hors-Dublin) en février 2014 ne compte statistiquement que peu dans cette baisse (-6% environ selon nos calculs). Selon l’ODM, des « difficultés » avec l’Italie dans l’application du Règlement Dublin ont conduit la Suisse à devoir reprendre en procédure interne quelque 3000 demandes.

La fluctuation du taux de reconnaissance du besoin de protection

Autre gros changement en 2014: le taux de reconnaissance du besoin de protection après examen des motifs d’asile est en forte augmentation. En excluant de notre calcul les décisions de NEM, nous observons que le taux de reconnaissance du besoin de protection, avec l’octroi du statut de réfugié ou d’une admission provisoire (20), se situe, en moyenne depuis 2008, autour de 65%. En 2012, ce taux a drastiquement diminué (54,6%) mais a fortement augmenté en 2014, atteignant 76,6% (v. graphique ci-dessous).

Un taux d’acceptation plus élevé, couplé à une diminution des décisions NEM, signifie davantage de personnes susceptibles de rester sur le territoire suisse, et à héberger. L’un dans l’autre, 58% du total des demandes traitées en 2014 –donc y compris les décisions de non-entrée en matière- ont abouti à une protection. Contre 30% en 2013.

Conclusion

Le manque de logement ne serait pas à attribuer prioritairement à une (relative) hausse des demandes d’asile, mais à des décisions structurelles (mauvaises prévisions sur le nombre de nouvelles demandes d’asile) et à des situations conjoncturelles (fluctuation du taux d’acceptation des demandes et des décisions NEM). Mais alors pourquoi ne pas simplement le dire? Au lieu d’agiter le spectre de l’invasion, il serait peut-être temps de dire haut et fort que la plupart des personnes arrivées en Suisse et demandant une protection l’obtiennent lorsqu’on examine leurs motifs d’asile. En leur accordant le droit de rester, la Suisse a le devoir de leur assurer un accueil digne pour leur permettre de se reconstruire et de s’intégrer. Un accueil digne qui passe également par un logement décent, et certainement pas par l’ouverture de places dans des abris PC, qui causent « d’importantes dégradations de [la] personnalité [des personnes y logées] et même de leur santé, d’isolement social extrême et de graves atteintes à leur autonomie notamment économique » (21).

Les guerres et les instabilités politiques sévissant dans les pays entourant l’Europe ou en Erythrée ne semblent hélas pas se terminer sur le court terme. Des réfugiés présumés arriveront à franchir la Forteresse Europe pour trouver refuge dans les pays du Vieux Continent, Suisse comprise. Des personnes qu’il faudra accueillir avec dignité. Pourquoi « le message passe mal? C’est le prix qu’on paie d’une stigmatisation à outrance, qui dépeint les requérants comme des gens dont il faut se méfier », rappelle Jean-Noël Wetterwald, délégué au HCR pendant 30 ans (22). Une stigmatisation qui, lorsqu’il s’agira d’ouvrir de nouveaux centres d’hébergement pour requérants d’asile, n’en favorisera aucunement l’acceptation par les habitants.

Cristina Del Biaggio
Sophie Malka

* Dans la version imprimée, nous avons par erreur interverti Berne et Neuchâtel, et par conséquent le nombre d’abris ouverts dans ces cantons.

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Notes:

1. Simon Bradley, « Toujours plus de requérants d’asile vivent dans des bunkers« , swissinfo.ch, 14.11.2014.
2. Communiqué de l’Hospice général, « L’afflux de requérants d’asile oblige l’Hospice à rouvrir l’abri de protection civile de Châtelaine« , 15.10.2014.
3. Voir notamment les articles de Vivre Ensemble: « Intervention Comptoir | ‘La hausse des demandes se confirme chaque jour’, vraiment? » et « Hausse des demandes d’asile: beaucoup de bruit pour rien« .
4. Communiqué DFJP, 14.09.05: « Entre janvier et août 2005, le nombre de demandes d’asile a régressé de près de 40% […]. L’application systématique de la loi sur l’asile et la révision de cette même loi devraient stabiliser le nombre de demandes à un nombre relativement bas, permettant de procéder à des adaptations structurelles et organisationnelles ». Voir également notre communiqué de presse « Les flux de réfugiés ne dépendent pas des politiques migratoires« , du 29 juillet 2014.
5. Communiqué de la Conférence des directrices et directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS), « Position de la CDAS relative à l’hébergement et à la prise en charge dans le domaine de l’asile« , 12.09.08.
6. Marc Guéniat, « L’Hospice n’arrive plus à loger les requérants« , La Tribune de Genève, 15.12.2009.
7. Laurent Duvanel, « Fiasco de la politique Blocher« , Droit au logement, journal de l’ASLOCA, n°188, janvier 2009.
8. Office fédéral des migrations, Plan d’urgence Asile, 28.11.2012, voir pp. 9-10.
9. Serge Jubin, « Second abri PC à Neuchâtel« , Le Temps, 18.10.2014.
10. « Situation sur le front de l’asile: interview de Roger Fontannaz« , Canal 9, 28.10.2014.
11. Document de l’Aide aux Requérants d’Asile (devenu Hospice général), 17.10.2005: « Des foyers collectifs
    et des immeubles avec encadrement doivent être résiliés ».
12. Pour plus de détails sur la politique de relogement du canton de Genève, v. Laurent Duvanel, « Fiasco de la politique Blocher« , Droit au logement, journal de l’ASLOCA, n°188, janvier 2009.
13. Simon Bradley, « Toujours plus de requérants d’asile vivent dans des bunkers« , swissinfo.ch, 14.11.2014.
14. Laurent Duvanel, « Fiasco de la politique Blocher« , Droit au logement, journal de l’ASLOCA, n°188, janvier 2009.
15. Rapport de la commission du logement du Grand conseil genevois chargée d’étudier la motion M1619,
    31.01.2005.
16. Emmanuel Borloz, « Asile: Vaud enregistre une augmentation de 30% des départs« , 24 Heures, 03.02..2014.
17. Bureau d’information et de communication de l’Etat de Vaud, « Requérants d’asile faisant l’objet d’une décision de non-entrée en matière. Ouverture d’une structure d’aide d’urgence », 17.05.2004.
18. Bureau d’information et de communication de l’Etat de Vaud, « Requérants d’asile faisant l’objet d’une décision de non-entrée en matière. Ouverture d’une structure d’aide d’urgence », 17.05.2004.
19. Plateforme d’information humanrights.ch, « L’aide d’urgence est une voie sans issue« , 22.03.204.
20. Les décisions de non-entrée en matière n’examinent pas les motifs d’asile, donc le besoin de protection. Voir notre article « L’infographie trompeuse de l’ODM« , Vivre Ensemble, n°146, février 2014.
21. Karine Povlakic, « Les centres pour requérants d’asile sur le canton de Vaud« , novembre 2011.
22. Valérie de Graffenried: « Il y a des réfugiés qui arrangent et ceux qui dérangent« , Le Temps, 23.12.2014.